Słowo i Zycie - strona główna
nr 7-9/1997
 

W związku z uchwaleniem przez nasz parlament kolejnych ustaw o stosunku Państwa do poszczególnych Kościołów oraz długotrwałą i burzliwą dyskusją na temat Konkordatu, poprosiliśmy prof. dra hab. Michała Pietrzaka z Uniwersytetu Warszawskiego o przystępne przedstawienie naszym Czytelnikom potrzeby i istoty regulacji prawnych w zakresie życia religijnego. 

Przy okazji informujemy, że Kościół Zborów Chrystusowych również zabiega o ustawowe uregulowanie stosunków z Państwem. Już w maju 1990 roku przesłaliśmy do Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów wniosek o podjęcie prac legislacyjnych wraz z uzasadnieniem i makietą ustawy. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Liczne pisma i monity z naszej strony pozostawały bez echa, bądź też wskazywano na pilne inne prace legislacyjne. Od roku 1995 prace nad ustawami kościelnymi posunęły się znacząco. Obecnie, oprócz Kościoła Rzymskokatolickiego, ustawową regulację posiada 11 Kościołów. W ubiegłym roku podjęto prace również nad projektem Ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Zborów Chrystusowych. Komisja rządowo-kościelna uzgodniła tekst ustawy, a odnośny protokół został podpisany 23 grudnia 1996 r., zaś w lutym 1997 r. dokonano uzgodnień międzyresortowych. Celem przyśpieszenia prac legislacyjnych taki sam projekt Ustawy został też wniesiony do laski marszałkowskiej jako projekt poselski (druk sejmowy nr 2355). Niestety, m.in. ze względu na klęskę powodzi, w tej kadencji Sejm nie zdołał zająć się naszą Ustawą. Wierzymy, że nastąpi to w następnej kadencji. (red.) 



prof. dr hab. Michał Pietrzak 
 

REGULACJA SYTUACJI PRAWNEJ KOŚCIOŁÓW
W PAŃSTWIE ŚWIECKIM

Różnorodne funkcje, jakie Kościoły spełniały w życiu społecznym, nie pozostawały obojętne dla państwa. Jego władze, kierując się różnorodnymi przesłankami, określały swój stosunek do religii i działających na jego terytorium Kościołów. Stosunek ten, zarówno w przeszłości jak i współcześnie, charakteryzuje różnorodność rozwiązań. Dominująca tendencja rozwojowa prowadziła od państwa wyznaniowego, powiązanego z określonym Kościołem i organizującego bądź wspierającego życie religijne, do państwa świeckiego, oddzielonego od Kościołów i zajmującego neutralną postawę wobec religii. 

Idea oddzielenia Kościoła od państwa pojawiła się wprawdzie we wczesnym chrześcijaństwie, ale jego skonkretyzowana koncepcja ustrojowa wystąpiła dopiero w europejskiej myśli prawno-wyznaniowej w XVII wieku. Przeciwstawiano ją systemowi powiązania państwa z Kościołem. W państwie oddzielonym od Kościoła i religii, którego funkcje ograniczano do spraw świeckich, widziano najskuteczniejszą gwarancję jednostkowej i kolektywnej wolności sumienia i wyznania oraz pokoju religijnego w kraju. Wprowadzany w różnych okresach historycznych i odmiennych uwarunkowaniach społecznych i politycznych system rozdziału przybierał zróżnicowane kształty ustrojowe. Jego podstawowe cechy stanowią współcześnie: 

1) organizacyjne i funkcjonalne oddzielenie państwa, jego organów i instytucji od organów i instytucji kościelnych, 

2) świecki charakter państwa, charakteryzujący się jego awyznaniowością, niekompetencją do regulowania spraw wyznaniowych, a głównie neutralnością w sprawach religijnych i światopoglądowych, 

3) niezależność Kościołów przy wykonywaniu funkcji religijnych i organizacyjnych, 

4) podległość Kościołów i duchownych prawu państwowemu przy prowadzeniu działalności pozareligijnej, 

5) równouprawnienie wszystkich Kościołów, 

6) pełna realizacja wolności sumienia i wyznania oraz równouprawnienie obywateli bez względu na ich przekonania w sprawach religijnych. 

Z zasady ustrojowej, jaką jest państwo świeckie, wynikają określone konsekwencje dla charakteru prawnego i działalności Kościołów. Państwo świeckie gwarantuje Kościołom swobodę wypełniania funkcji religijnych i autonomię organizacyjną. Nie wzmacnia nakazów i zakazów religijnych przymusem państwowym. Nie ignoruje faktu ich istnienia i działania w swoim porządku prawnym. Rozdział nie oznacza bowiem braku zainteresowania państwa świeckiego wszelką działalnością Kościołów. Kościoły, aby wykonywać swoje zadania religijne, muszą uczestniczyć w obrocie prawnym, którego zasady i warunki a także formy określa państwo. Ono też, kierując się różnymi przesłankami, ustala formy organizacyjne pod jakimi Kościoły działają w porządku prawnym państwa. Spotykane w praktyce ustrojowej państw świeckich rozwiązania dają się ująć w trzy grupy modelowe. We wszystkich grupach Kościoły korzystają ze swobody działalności religijnej i kultowej oraz ze swobody ustalania wewnętrznych struktur organizacyjnych. 

W pierwszej grupie modelowej, państwo kierując się przesłanką neutralności powstrzymuje się od określania formy organizacyjnej, pod jaką uczestniczą one w obrocie prawnym względnie od wskazania ich jednostek organizacyjnych, które mogą stać się jego uczestnikami. Jeżeli Kościoły chcą uczestniczyć w stosunkach prawnych muszą przyjąć formy przewidziane przez powszechnie obowiązujące przepisy ustaw państwowych. Formy te są zwykle zróżnicowane i mogą być dowolnie przyjmowane przez różnorodne organizacje społeczne, w tym również przez Kościoły. Dopiero po przybraniu określonej formy, mogą one prowadzić działalność prawnie skuteczną, nabywać prawa majątkowe i uczestniczyć w obrocie prawnym, normowanym przez państwo. Ten model rozwiązań przyjęły Stany Zjednoczone Ameryki Północnej. 

W drugiej grupie modelowej władze państwowe, w celu wprowadzenia Kościołów jako podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym, tworzą dla nich specjalne prawo o stowarzyszeniach. Ten system regulacji stworzyła francuska ustawa o rozdziale Kościołów i państwa z 1905 roku. Jej twórcy widzieli główną cechę rozdziału w fakcie nieuznawania przez państwo świeckie wyznań, co podyktowane było dążeniem do zachowania jego neutralności. Pragnęli też zagwarantować swobodę wykonywania działalności religijnej przez wszystkie Kościoły oraz ich autonomię organizacyjną. Dla celów uczestnictwa w obrocie prawnym przez Kościoły ustawa przewidziała utworzenie specjalnych stowarzyszeń kultowych. Stowarzyszenie takie zawiązywała minimalnie określona liczba wyznawców, wśród których mogli się znajdować wyłącznie duchowni. Stowarzyszenie kultowe nie było wybierane przez wyznawców, ale ich reprezentowało. Zamiast idei korporacji ustawodawca francuski przyjął ideę reprezentacji. Stowarzyszenie kultowe posiadało statut, określający jego strukturę organizacyjną oraz sposób rekrutacji dalszych członków. Wyposażone było w osobowość prawną. Cel stowarzyszenia ograniczony został wyłącznie do zapewnienia warunków publicznego wykonywania kultu i ponoszenia kosztów związanych z jego realizacją. Stowarzyszenie nie miało żadnych uprawnień w zakresie określania i wykonywania funkcji religijnych. Stowarzyszenia kultowe mogły łączyć się w związki mające centralne kierownictwo dla całego kraju. W ustawie francuskiej występowało połączenie idei fundacji z ideą stowarzyszenia. 

Trzecia grupa modelowa przejmuje najwięcej tradycyjnych rozwiązań prawnych, właściwych dla państwa wyznaniowego, dokonując w nich innowacji wynikających z zasady rozdziału Kościoła i państwa. Dopuszcza Kościoły do uczestnictwa w obrocie prawnym pod własną, z reguły odrębną dla każdego z nich, formą organizacyjną. Nadanie Kościołom a także ich jednostkom organizacyjnym charakteru podmiotów, uczestniczących w obrocie prawnym, jest często uzależnione od spełnienia określonych warunków lub dokonania wskazanych czynności. Podyktowane jest to dążeniem do zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego. Ten model rozwiązań wymaga zaangażowania państwa w sprawy organizacyjne Kościołów przez określenie jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną, prowadzenie rejestru wyznaniowych osób prawnych, uzależnienie wpisu do rejestru od spełnienia różnych warunków. Ten model rozwiązań przejęła większość państw świeckich. 

W trzeciej grupie modelowej, gdy Kościoły występują w porządku prawnym państwa pod własną formą organizacyjną, wyłania się kwestia wyboru sposobu regulacji - wspólnej dla wszystkich bądź odrębnej dla każdego z nich. Rozwiązania, jakie spotykamy w państwach świeckich, preferują regulację wspólną. Opcja za takim rozwiązaniem znajduje swoje uzasadnienie w systemie rozdziału. Wynika z niej bezwzględny nakaz jednakowego traktowania wszystkich Kościołów, co lepiej zagwarantować może jedna ustawa. Taką ustawę cechuje wysoki stopień ogólności sformułowań, co wydaje się być korzystniejsze dla indywidualnej i zbiorowej wolności sumienia i wyznania a także sprzyja zachowaniu przez władze państwowe neutralności wobec Kościołów i zapewnia ich jednakowe traktowanie. 

Część państw świeckich optuje za rozwiązaniem przewidującym odrębne regulacje dla każdego Kościoła. Takie rozwiązanie nie musi prowadzić do naruszenia zasady równouprawnienia wyznań. Obarcza jednak władze państwowe czasochłonnym obowiązkiem legislacyjnym. Może też rodzić zarzuty o naruszaniu neutralności państwa, gdyż regulacje indywidualne wkraczają z reguły głębiej w wykonywanie funkcji przez Kościoły, nie zawsze rekompensując te ingerencje korzystniejszymi, od powszechnie obowiązujących, regulacjami prawnymi. 

W modelu, w którym Kościoły działają na forum państwowego porządku prawnego pod własną formą organizacyjną, występuje od niedawna jeszcze inny sposób regulacji. Polega on na zawieraniu umów między przedstawicielami państwa i Kościołów, określających ich sytuację prawną. Umowy takie są następnie przyjmowane przez parlament i uzyskują charakter ustaw państwowych (Włochy). Ich zmiana wymaga uprzedniego porozumienia stron podpisujących umowę. Przyjęte rozwiązanie naśladuje umowy konkordatowe, które mają charakter umów międzynarodowych. Podobne rozwiązanie przyjęła nowa konstytucja polska. 

Rozpatrując konkretne sposoby regulacji sytuacji prawnej Kościołów w systemie rozdziału, wyłania się pytanie o wariant najlepiej odpowiadający założeniom tego systemu, a szczególnie neutralności państwa w sprawach religijnych i swobodzie wypełniania funkcji religijnych przez Kościoły. Odpowiadając generalnie na postawione pytanie, należałoby za najlepszy wariant uznać ten, który pozostawia Kościołom największy zakres swobody i najmniej ogranicza prowadzenie działalności pozareligijnej, zapewnia ich równouprawnienie, a władze państwowe maksymalnie powstrzymuje od ingerowania w sprawy Kościołów. 

Przedmiotowy zakres regulacji sytuacji i działalności Kościołów, spotykany w państwach świeckich, jest mocno zróżnicowany. Wynika to z różnorodnych uwarunkowań, a najczęściej z przesłanek politycznych, które powodują - generalnie rzecz ujmując - odstępstwa i to nieraz znaczne od nakazów teoretycznych. Najbliższe modelowi teoretycznemu rozdziału wydają się być rozwiązania amerykańskie, gdzie - poza normami konstytucyjnymi - nie istnieje szczegółowe ustawodawstwo wyznaniowe. Sprawy religijne, takie jak: kult, katecheza, duszpasterstwo, kształcenie duchownych, wychowanie religijne czy samorządność organizacyjna, pozostają poza regulacją prawną. Działalność charytatywna, opiekuńcza, oświatowa, naukowa, kulturalna, gospodarcza czy usługowa prowadzona przez Kościoły podlega ogólnie obowiązującym przepisom prawa. Podobnie kształtuje się sytuacja we Francji. 

W krajach, gdzie Kościoły pod własną formą organizacyjną uczestniczą w obrocie prawnym, zakres przedmiotowy spraw obejmowanych regulacją prawną jest znacznie szerszy. Warunkowane to jest w znacznym stopniu oddziaływaniem rozwiązań obowiązujących przed wprowadzeniem rozdziału. Występują tu zasadnicze różnice między systemem, w którym obowiązuje jedna, wspólna dla wszystkich Kościołów ustawa a systemem przewidującym odrębne regulacje dla każdego z nich. 

W pierwszym systemie przedmiotowy zakres regulacji ogranicza się do różnych przejawów działalności religijnej, wspólnej dla wszystkich Kościołów, podczas gdy sprawy działalności pozareligijnej podlegają przepisom ogólnie obowiązujących ustaw, które mogą przewidywać dla nich korzystniejsze rozwiązania prawne. 

Przy regulacji indywidualnej zakres przedmiotowy regulacji ulega zwykle znacznemu rozszerzeniu. Włączane są bowiem do ustaw indywidualnych, poza sprawami działań i funkcji religijnych i kultowych, sprawy działalności charytatywnej, opiekuńczej, oświatowej, naukowej, także obciążenia podatkowe, celne. Nie zawsze też przestrzegana jest zasada równouprawnienia Kościołów. 

W systemie państwa świeckiego Kościoły korzystają z szerokiej autonomii organizacyjnej i funkcjonalnej. Jej podstawowym przejawem jest swoboda kształtowania swego prawa wewnętrznego. Prawo wewnętrzne może być samodzielnie zmieniane przez kompetentne organy kościelne. Wymagany jest zwykle jeden warunek, aby przepisy prawa wewnętrznego nie pozostawały w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa państwowego. Uważa się również, że ingerencja władz państwowych jest dopuszczalna w razie naruszenia przez organy kościelne prawa państwowego a także norm prawa wewnętrznego. Niektóre państwa dopuszczają możliwość rozwiązania Kościoła, gdy te naruszenia prawa państwowego i wewnętrznego przez organy kościelne mają rażący charakter, godzący w bezpieczeństwo i porządek prawny państwa. 
 

Słowo i Życie - nr 7-9/1997